蓝天白云下阅江楼绿树掩映，美不胜收。 南报融媒体记者 徐琦摄

编者按近日，国家发改委网站发布关于同意《南京都市圈发展规划》的复函。复函明确，南京都市圈将建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

从全国最早启动建设的“跨省都市圈”，到全国首个由国家发改委正式复函同意的都市圈规划，《南京都市圈发展规划》获批具有怎样的意义？随着长三角一体化发展上升为国家战略，规划获批将怎样推动南京都市圈发展和长三角一体化发展乃至长江经济带高质量发展，进而支撑长三角城市群建设，助力长三角区域率先形成新发展格局？规划获批又将如何接续带动皖江经济带和淮河经济带发展，促进东部地区和中部地区协同联动，形成跨省级行政区区域治理新模式，为我国现代化都市圈建设积累经验、提供示范？请看专家学者的解答。

推动南京都市圈打造高质量发展区域增长极

□丁宏

●推进多地基础设施互联互通、科创产业协同发展、城乡区域融合发展、生态环境共同保护、公共服务便利共享等一体化高质量发展，真正建成动能强劲的“产业创新圈”、内畅外联的“资源配置圈”、全域融合的“轨道城市圈”、共同富裕的“宜居生活圈”。

党的十九届五中全会提出，优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。2021年2月8日，国家发展改革委原则同意《南京都市圈发展规划》，这是全国首个由国家发改委正式批复的都市圈规划。近年来，南京都市圈坚持以新发展理念为引领，不断深化区域统筹规划，健全区域协调发展体系，持续增强产业集群竞争优势，都市圈发展的质量和水平显著提升，已成为推动区域高质量发展、构建国内国际双循环相互促进新发展格局的强劲枢纽和有力支撑。

一是在推进区域协同发展，实现利益共享方面探索新路径。都市圈建设的目标就是要实现区内城市发展目标的一致性，能否建立起有效的协调机制成为检验都市圈建设成败的关键要素。南京都市圈于2013年成立都市圈城市发展联盟，以“共建、共享、同城化”为目标，形成了都市圈党政领导联席会议、市长联席会议、专委会工作会议等多层次的政府协调机制，政策协同水平逐步提升。注重与都市圈各城市相互衔接，着力打造“一小时通勤圈”和“一小时生活圈”，加强沪宁合科技创新带、沿江转型发展带等重点轴带建设，为实施好都市圈统筹协调发展奠定了良好基础。

二是在促进产业集聚创新，形成协作发展效应方面展示新成就。都市圈要发挥核心竞争力必须要形成良好的产业生态圈，推动产业网络合理分工，促进产业链各环节相互协调。南京都市圈注重加强与区内各城市的对接协作，发挥相关城市的资源禀赋优势，以G42、G312创新走廊为依托，推进互相支撑、互为补充的错位发展，变“独角戏”为“大合唱”，基本形成“研发在南京、生产在周边”的产业格局。按照集群化、规模化、品牌化发展方向，围绕集成电路、智能制造装备等8条产业链，建立“链长制”，有效整合都市圈的产业资源和创新要素，促进强链补链，推动产业链创新链供应链实现有机衔接，产业地标集聚发展的特色更加鲜明。

三是在以创新名城建设为引领，打造一体化创新体系方面实现新突破。现代化都市圈之所以区别于传统都市圈，是因为其通过打造区域创新体系，实现发展新旧动能的转换和区域竞争能级的提升。南京都市圈坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，牵头建设长三角科技创新共同体，以南京推进创新名城建设为引领，以产业发展需求为牵引，以聚集高水平创新人才为关键，谋划建设紫东科创大走廊，开展宁镇合作区发展策略研究，推动区域内科研机构建设重大科技创新平台，加快推动创新名城的辐射外溢，积极构建创新体系健全、创新特色鲜明、创新活力充沛的区域创新共同体。

四是在切实推进长江大保护，打造绿色和谐生态体系方面展现新作为。习近平总书记在南京召开的全面推动长江经济带发展座谈会上强调，要使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。近年来，南京都市圈把保护和修复生态环境摆在压倒性位置，深入推进生态空间共保，签署《南京都市圈环境安全联防联控合作协议》，持续开展区域水环境治理，着力解决“化工围江”和“长江岸线非法侵占”等突出问题，加快打造绿色生态网络，重点推进建设绿色长江廊道，绿色美丽都市圈建设成效已逐步显现。

五是在推进基础设施互通互联，促进要素自由流动方面树立新标杆。基础设施是都市圈建设的重要抓手，畅通互联的基础设施网络对于推进都市圈内人、物、资金、信息等要素自由流动有着重要意义。南京都市圈加快打造“米字形”高铁枢纽，推动宁天城际、宁安城际、宁启铁路等重点项目，建设“轨道上的都市圈”。持续强化禄口国际机场辐射功能，在都市圈内各市建设异地候机楼，实现航空服务的无缝对接。加强5G、数据中心等新型基础设施建设，推动数据信息互通共享，携手打造“区域城市大脑”积极打通省际“断头路”和“瓶颈路”，加快构建南京都市圈环线高速公路，都市圈快速通勤系统基本形成，对于双循环新发展格局的支撑作用进一步增强。

六是在强化区域公共服务，提高共建共享水平方面实现新示范。都市圈建设的最终目标是不断增强区域内人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步。南京都市圈注重按照平等互惠、共建共享的原则，积极推动医疗、教育、文旅等领域的“同城待遇”，打造一体化基本公共服务体系。统筹区域内高端医疗资源，稳步推进异地就医门诊直接刷卡结算，打造具有国际影响力长三角区域医疗中心。开展多层次多模式合作办学，推进区域内名校长名师跟岗交流，实现区内优质教育资源普惠共享。增加健康、养老、家政等服务多元化供给，成立南京都市圈“博物馆联盟”，推进文体旅游互融发展。

进入“十四五”，面对国家对南京都市圈发展的新要求和长三角内部都市圈建设的新形势，提升南京省会城市功能和中心城市首位度，推动南京都市圈打造高质量发展区域增长极的任务更加迫切。

首先应进一步加强南京作为都市圈中心城市的功能和作用，以提升都市圈整体实力和竞争力为目标，以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，加强各城市规划间的互通融合，支持都市圈扩容拓展，与上海都市圈相互嵌套，打造更加完整更具规模的城市群格局，形成高质量发展的动力系统。

其次应进一步强化南京都市圈的统筹协调保障，从一省独建变为两省共建，进一步完善省级政府间的合作协调，参照长三角区域合作办公室的做法，推动设立南京都市圈合作办公室，组建各方授权、各方认可的能进行管理的主体机构，进行实体化办公，协调解决项目推进过程中的难题，确保都市圈建设有力有序推进，推动南京都市圈真正形成紧密的命运共同体、利益共同体和责任共同体。

再次应进一步创新都市圈的利益平衡和补偿机制，探索出台财政转移支付、自然资源资产有偿使用、多元化横向生态补偿等制度和政策，积极构建都市圈互利共赢的税收分享机制，推进都市圈市场一体化进程，更好统筹都市圈区域协调战略的实施。

第四应统筹协调好南京都市圈各地相关规划事宜，研究审议重大规划、重大政策、重大项目和年度工作安排，对于重大项目进一步深入研讨和对接，协调安排好土地、资金等要素，为重大项目实施打好基础。推进多地基础设施互联互通、科创产业协同发展、城乡区域融合发展、生态环境共同保护、公共服务便利共享等一体化高质量发展，真正建成动能强劲的“产业创新圈”、内畅外联的“资源配置圈”、全域融合的“轨道城市圈”、共同富裕的“宜居生活圈”。

最后应充分发挥市场配置资源的决定性作用，积极推动全社会共同参与南京都市圈建设，注重反映各利益相关方的发展需求，增强都市圈内社会各方的认同感和积极性，设立都市圈发展基金，吸引鼓励社会资本投身于都市圈的建设与运营，坚持市场导向和政府调控相结合，按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，积极建设适宜同城化发展的营商环境，推动资源要素在都市圈内高效配置，真正形成共同支持南京都市圈建设的强大合力，更好融入长三角区域社会主义现代化建设大局。

（作者丁宏为扬子江创新型城市研究院特约研究员、江苏省社科院研究员、南京市第六届经济社会发展咨询委员会委员）

提升创新能力 改进机制体制 实现梯度发展

□蔡洁张为付

●南京都市圈在长江经济带中占据重要的战略地位，可以连动中部和东部地区协同发展。南京都市圈发展规划的获批具有里程碑的意义，为其他都市圈发展规划起到了示范作用。南京都市圈发展规划在实施过程中可能面临跨省行政管理困难、城市间发展水平差距大等考验，需采取提升创新能力、改进机制体制、梯度渐进发展等措施来应对和克服。

2020年2月8日，《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》公开发布，这是全国首个由国家发改委正式批复的都市圈规划，对跨省都市圈发展具有里程碑意义。南京都市圈是中国第一个按规划建设的区域经济带，以南京为中心，地跨江苏和安徽两省，包括南京、镇江、扬州、淮安、滁州、马鞍山、芜湖、宣城、常州市金坛区和溧阳市。

南京都市圈发展是跨行政区城市圈建设的样板。第一，为全国其他都市圈发展树立了榜样。南京都市圈规划时间在全国一众都市圈中开始最早，建设历程长。从2000年到2020年，南京都市圈历经了从包含6座城市到8座城市再到形成“8+2”格局的漫长历程。作为全国首个跨省级的都市圈，其打造的新发展格局将为之后的西安、福州等都市圈的建立起到积极示范作用。

第二，有助于促进长江经济带高质量发展。长江经济带是我国经济社会发展的重要引擎，是关系着国家发展全局的战略区域。处于长江经济带核心位置的南京都市圈，近年来经济、交通、技术的飞速发展，加大了其对长江经济带的辐射作用。南京都市圈的发展使南京不仅可以辐射影响苏北和安徽，对苏南的影响也势必进一步加大。南京都市圈的发展，可促进长江经济带的“循环”发展，进而推动国内国际的“双循环”。

第三，有利于连接带动东部和中部地区协同发展。我国中部地区的经济发展滞后于东部地区，但我国发展仅靠东部地区是无法完成的，只有中部和东部地区对标发展，形成协同发展格局，才能加速建立经济强国。南京都市圈的地理位置承东启西，通过建立通勤圈，推进都市圈的公共交通，共享教育资源、医疗资源等公共服务资源，可有效衔接中部和东部地区经济带，有助于中部地区对标东部地区加快崛起。

不过，南京都市圈发展规划实施仍面临多重考验。一是周边强势伙伴冲击南京首位城市地位带来的考验。南京虽是江苏省省会，但省内首位地位被苏州、无锡削弱，在长三角受到上海和杭州冲击，影响其资源聚集能力。面对都市圈周边多个实力强劲伙伴，南京如何发挥核心作用整合资源，使公共服务资源高效配置，仍面临艰巨挑战。

二是跨省级都市圈地方行政壁垒带来的考验。南京都市圈城市属于江苏和安徽两个行政区，由于不同的行政区有不同的行政职能和管理制度，不同的行政主体利益诉求也存在差异，因此行政区之间的衔接和融通存在门槛，比如基础设施零散、公共服务分割、生态空间割裂、交通运输和市场流通存在障碍等。除了行政管理成本较高外，都市圈经济还易受到封闭行政区经济的冲击，企业存在地方主导性的经济行为，容易重复建设或恶性竞争，造成资源浪费。

三是都市圈内城市经济发展差距大带来的考验。南京都市圈涉及多个城市，这些城市之间经济基础存在较大差距，而在优势职能行业上又尚未形成特征鲜明的代表行业，给区域一体化发展带来了困难。尽管《规划》根据都市圈的自然地理格局、空间开发基础及适宜性，确定了“一核一带两区”的总体空间格局，但不论是创新体系协同共建、公共服务共建共享还是产业专业化分工协作，经济差距都会增大规划实施的难度。如何使不同经济发展水平城市之间互利互补、合理分工，是南京都市圈发展面临的一个重要挑战。

促进南京都市圈发展，首先要提高创新能力，实现共赢共享。提升创新能力是提升南京首位地位、发挥南京省会城市功能的重要途径之一。打造创新体系，发展新兴产业，建设创新载体，推动高新技术产业发展。随着高新技术产业的发展，南京在都市圈里的辐射和引领作用增强。同时，通过创新平台合作共建，南京和周边城市可形成资金、劳动力、技术等方面的共赢共享。以南京为龙头，梳理都市圈产业链、创新链和价值链，推动产业高质量发展。要将都市圈建成有思想科技创新、有产业行业引领、有要素专业分工、有产业发展互补的协同经济区域，决不能将都市圈建成没有创新动力和产业关联的低水平区域城市“独联体”。

其次要优化体制机制，提供激励约束。行政区分割对都市圈发展带来的挑战，无法通过都市圈规划来治理和克服，因为都市圈规划只有其配套的法律法规约束力，本身并不具有权力。对此，除加强省际协调外，还需设计体制机制，克服仅着眼于行政区经济的局限，放眼为都市圈、城市群经济。设计与都市圈发展相关的市场激励机制和官员考核机制，提供激励和约束，以突破制度性和结构性障碍。各城市可以集中培训一批行政和技术干部，进行城市间行政管理和经营人员相互挂职任职，提高管理和经营人才的管理经营水平。

再次要扩大公共服务供给，提高区域聚集力。南京都市圈中，南京无疑成为教育、医疗、科技等公共产品和服务最有力的生产者和提供者，也是其他城市愿意融入南京都市圈的一个重要因素。南京要充分发挥自身的政治、经济、文化、卫生、教育等优势，为周边城市提供这些公共或准公共产品。动员科技文化医疗等单位扩大服务区域，进一步提高都市圈的人才素质和整体文化科技水平。

第四要梯度渐进发展，发挥优势职能。逐步发展与南京都市圈中心城市接壤的周边区域，按照其经济水平、基础设施条件和产业特色，以先进带动后进的方式实现梯度式渐进发展。一方面，通过南京龙头地位辐射和带动圈内其他城市发展，缩小城市差距；另一方面，找准城市产业特色，发展不同城市的优势职能产业，根据各自禀赋条件整合产业资源和创新要素，推动一体化过程中各城市产业链的连接。

（作者蔡洁为南京财经大学副教授、现代服务业智库研究员，张为付为南京财经大学教授、现代服务业智库首席专家）

为国家层面都市圈发展

开好局

□胡小武

●在新发展阶段，以新发展理念构建南京都市圈新发展格局，探索一条跨省域都市圈的成功之路，为国家层面都市圈发展开好局、走好路、出模式、树样板。

2019年首份都市圈文件《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发布以来，《南京都市圈发展规划》成为国家发改委批复的第一个都市圈发展规划。

《南京都市圈发展规划》之所以能成为首个获批的都市圈发展规划，有三大关键因素。一是国家在继京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区创新发展、长江经济带高质量发展等一批重点区域发展战略后，于“十四五”开局之年，启动以次一级“都市圈”区域发展层面的政策发力和破题，这是一种国家发展战略纵深推进的新战略、新开局。

二是南京都市圈规划与发展起步较早，最早可以溯源到2000年的江苏城市工作会议，当时就明确提出了南京都市圈概念，2001年江苏镇江、扬州两市和安徽芜湖、马鞍山、滁州不断呼应，2002年南京便着手规划并于2003年出台了《南京都市圈规划（2002-2020）》，这在全国范围内属于最早正式从地方层面制定的都市圈规划，占据了历史层面先机。

三是南京都市圈属于跨省域发展最为成熟的都市圈。南京都市圈的“朋友圈”包括安徽4个城市、江苏4个城市以及常州市两个县级区域金坛区和溧阳市。经过十多年的发展，南京推动了都市圈城际轨道交通的规划与建设，实施了南京与马鞍山、滁州、扬州、镇江的城际轨道交通建设，区域内交通网络更加便利，在全国都市圈中走在前列。另外，以南京为中心的南京都市圈区域，早已实现了相邻区域的“无缝连接”。如滁州的南谯区、来安县的汊河镇（汊河新城）、马鞍山的乌江新城，镇江句容的宝华镇、黄梅镇、郭庄镇等，都与南京的城市建设实现了完全融合、无缝连接。这种跨省市的城市空间一体化发展和建设，在全国也是最为成熟的。

国家发改委批复《南京都市圈发展规划》，将成为南京都市圈特别是南京的发展利好。

一是南京都市圈发展第一个纳入国家城镇化发展规划体系大局，这相当于南京都市圈率先“入圈”，为南京都市圈跨省整合提供了国家发改委层面的政策支持。二是南京都市圈规划获批，为南京在长三角一体化发展国家规划之后的深化发展、优化发展提供了最新的“国家牌”，有利于南京“十四五”开局之年的高质量发展进程。三是南京都市圈规划获批，标志着南京建设社会主义现代化大都市将进入“快车道”，有助于南京探索跨省域资源对接、规划融合、发展协同的具体路径。

南京都市圈入“国家圈”但更需“出区域圈”。南京都市圈发展规划获批，是国家层面的一种认可和许可，这必将为南京市及都市圈的下一步优化发展提供更好的政策环境。但南京都市圈真正要实现“初心”和“愿景”，还需要加快一体化规划，要从城乡规划、产业规划、生态环境规划等层面，真正协商沟通，合力搞出“一张图”来，推动“南京国际大都会区”“南京大都市连绵区”的发展建设。这样，都市圈本身才能以新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的具体路径，推动都市圈实现更高能级、更强动力、更富格局的高质量发展。

南京还需与圈内城市加强城际轨道交通和高铁建设，推动南京放射性城际轨道交通与圈内城市的互联互通，圈内所有城市都依托南京地铁网络与城际轨道交通，实现同城化交通互联互通。这对推动南京都市圈内的要素优化重组、资源优化利用、人口优化分布，有重大积极功能，最终会产生南京都市圈区域的一体化发展、同城化发展，这种发展形态必将形成“8+2＞10”的城市发展效应。

因此，为发挥好南京都市圈发展规划获批的政策利好，南京都市圈内所有城市，需要进一步建立与发挥好“书记圆桌论坛”和“市长联席会议”的机制，在长三角城市群内建小群，推动发挥好南京都市圈城市协作办公室功能，将各种有助于推动一体化发展、同城化发展的规划、建设、生态、产业、社会、文化、旅游等层面的具体政策进行整合，在新发展阶段以新发展理念构建南京都市圈发展新格局，锚定目标不放松，以高质量、高标准、高水平、更宽视野培育建设好现代化的南京都市圈，探索一条跨省域都市圈的成功之路，为国家层面都市圈发展开好局、走好路、出模式、树样板。

（作者为南京大学城市科学研究院副院长、江苏省扬子江创新型城市研究院研究员）